Preliminarni zaključci Misije MMF-a, 22. februar 2011.

Konsultacije za 2011. u vezi sa članom IV


Preliminarni zaključci Misije

21. februar 2011.

Povratak na kolosjek nakon krize

1. Rast se konačno obnavlja. Nakon kontrakcije od 22 mjeseca industrijska aktivnost je počela da raste u drugoj polovini 2010. godine, a turizam je registrovao relativno snažan skok tokom ljeta 2010. Kada je u pitanju naredni period, projekcije su da će se oporavak ubrazati, uz podršku visokih cijena na svjetskom tržištu i potražnje za industrijskim izvozom Crne Gore, novim projektima u turizmu i rast povjerenja u finansijski sistem. Shodno tome, projekcije su da će realni BDP rasti nekih 2 procenta u 2011. godini, nakon procijenjenog rasta od 1,1 procenat u 2010. godini, dok se očekuje da će inflacija ostati ispod nivoa trgovinskih partnera.

2. Značajni rizici su se još uvijek zadržali i lekcije iz perioda u kome je došlo do značajnog rasta i brze i oštre kontrakcije ekonomske aktivnosti se moraju uzeti u obzir.

BDP je ostao ispod nivoa iz 2008. godine, nakon što je došlo do oštrog pada ekonomske aktivnosti poslije pregrijavanja, a do toga je došlo zato što ekonomija koja je još bila u tranziciji nije mogla lako da apsorbuje velike prilive kapitala. Ovo iskustvo pokazuje da je od presudnog zanačaja istrajavanje na reformama, jačanje rezervi potrebnih za povećanje otpornosti i izgradnja politika za iste. Kratkoročni rizici svjedoče o nezavršenoj reformskoj agendi: slabi radni odnosi i postojani finansijski problemi mogu još uvijek da spriječe industrijski sektor da profitira od naglog globalnog rasta potražnje; sanacija bankaraskog sistema, iako je poodmakla, još uvijek nije završena; i bez obzira na nedavnu budžetku konsolidaciju koju pozdravljamo rizik fiskalnog finansiranja i dalje je povišen.

3. Prije svega, politike moraju da imaju za cilj eksterno prilagođavanje kako bi budući rast bio održiv.

Koliko je to veliki zadatak može se ilustrovati deficitom tekućeg računa koji je iznad 25 procenata BDP-a, a koji zahtijeva značajno povećanje domaće štednje. Na sreću, može se iskoristiti veliki potencijal Crne Gore, npr. sektori energetike i turizma, tako da eksterna usklađivanja ne moraju da budu na uštrb rasta. Sada kada je globalna kriza iza nas, Crna Gora mora da se vrati na put prethodnih reformi, onih koje su odmakle u pogledu uvođenja fleksibilnosti, jačanja supervizije bankarskog sektora i konsolidacije budžeta.

Oslobađanje potencijala Crne Gore

4. Ključ ekonomskog rasta i stvaranja novih radnih mjesta je u rukama privatnih investicija.

Uzimajući u obzir da je Crna Gora mala u pogledu njene veličine, strane investicije su posebno značajne. One moraju s druge strane biti upotpunjene unaprijeđenom domaćom fleksibilnošću i konkurentnošću cijena kako bi se izbjegao ponovni pritisak od pregrijavanja i kako bi se pokrenule domaće investicije, prije svega u sektoru malih i srednjih preduzeća u kome radna snaga predstavlja glavni trošak. Crna Gora mora brzo da ispravi bilo kakve prepreke za investiranje i fleksibilnost kako bi imala korsti od globalnih kapitalnih tokova koji se brzo oporavljaju.

5. Tržište rada mora da se osnaži.

Suprotni primjeri iz sektora turizma i teške industrije nude očite lekcije: ovaj prvi, u kome je liberalizovano zapošljavanje stranaca od ključnog značaja, je reagovao brzo u pogledu prilagođavanja globalnoj recesiji i tokom cijele krize je bilježio rast. S druge strane, teška industrija podliježe strogim propisima iz oblasti radnog prava koji su doprinijeli tome da je sektor pokazivao znake oporavka tek na mahove, uprkos rastu na svjetskim tržištima.

Prioritetne oblasti su:

• Mora se oduprijeti zahtjevima da se ograniči fleksibilnost i mogućnost ugovora na određeno vrijeme. Ovi ugovori su ublažili da ne dođe do pogoršanja nivoa zaposlenosti tokom krize i uveli su potrebnu fleksibilnost.

• Treba proširiti klauzule o izuzimanju (opt-out) iz aranžmana kolektivnog pregovoranja. Poseban ugovor za javni sektor će označiti značajan napredak i slična fleksibilnost treba da bude omogućena i drugim poslodavcima.

• Treba rješavati zamke siromaštva. Trenutno nezaposleno lice gubi mnoštvo pogodonosti ukoliko prihvati formalno zaposlenje, što je veliki destimulans za rad u formalnom sektoru. Nedavno više nego duplo povećanje minimalne zarade (u odnosu na prethodnu „minimalnu cijenu rada“) pogoršalo je ovaj problem tako što je snizilo potražnju za nisko-kvalifikovanim radnicima, i time dodatno marginalizovalu ovu osjetljivu grupu.

• Paketi otpremnina treba da budu takvi da su priuštivi. Paketi u KAP-u su iznosili do 20.000 eura, odlažući tako potrebna restruktuiranja na štetu stvaranja održivih radnih mjesta, posebno ukoliko se to proširi na druga preduzeća.

6. Poslovno okruženje treba dodatno unaprijediti, posebno u pogledu poboljšanja tehničkih i administrativnih vještina državnih agencija koje pružaju poslovne usluge i pojednostavljivanja izdavanja građevinskih dozvola od strane opština.

Poboljšana ekonomska statistika je takođe od suštinskog značaja za podsticanje investicija i kreiranje ekonomskih politika.

Ponovni procvat finansijskog posredovanja

7. Povjerenje se vraća zahvaljujući pravovremenim radnjama nadležnih organa i podršci koju su pružile matične banke, a što je osvjedočeno ponovnim povećanjem depozita.

Ali depoziti su ispod nivoa iz trećeg kvartala 2007. i nekvalitetni krediti (NPLs) se nisu stabilizovali. Naredni koraci treba da se usresrijede na potpuno obnavljanje boniteta u cijelom sistemu kako bi se omogućio ponovni rast kreditiranja kada se kreditna potražnja za kvalitetnim projektima ponovo vrati. Stagnacija kreditiranja u sadašnjem trenutku odražava oskudicu takvih projekata i nadležni organi treba da nastave da se odupiru pozivima da se prisili kreditni rast.

8. Korišćenje eura dovodi do toga da nisu moguće značajnije aktivnosti Centralne banke u pogledu podrške za obezbjeđivanje likvidnosti.

U potpuno euroizovanim ekonomijama, bankarski problemi u pogledu likvidnosti i solventnosti mogu stoga vjerovatno nametnuti fiskalne zahtjeve. Agresivna zaštita bankarskog sistema je jedan od uslova da se to izbjegne, dok s druge strane stvaranje fiskalnih rezervi putem fiskalne konsolidacije može da obezbijedi podršku u posljednoj instanci sa stanovišta povjerenja.

9. Centralna banka mora da bude beskompromisna u rješavanju bilo kakvih slabosti u sistemu.

To zahtijeva stalne učestale kontrole zasnovane na riziku, i brzo praćenje situacije. Treba zahtijevati da postoje adekvatne rezerve u pogledu solventnosti i likvidnosti, a propisi treba da su ispred događaja. Nedavne privremene regulatorne olakšice treba brzo i postepeno ukinuti i zamijeniti ih stalnim propisima koji su u potpunosti usklađeni sa najboljom međunarodnom praksom. Predviđeni prelazak na MSFI – pripremljen na ispravan način – je dobrodošao, kao i napori za pojednostavljivanje zakona i jačanje propisa koji se odnose na izvršenje obezbjeđenja.

10. Matične banke i vlasnici moraju odmaha da rješavaju bilo kakva odstupanja od propisa, posebno nedostatke kapitala ili likvidnosti.

Izuzev očiglednih opasnosti za neku pojedinačnu banku, bilo kakvo kašnjenje bi ugrozilo reputaciji supervizora, a time moguće umanjilo kvalitet poslovanja i u drugim bankama. Stoga bilo koji propust od strane vlasnika u ispunjavanju zahtjeva i mjera odmah treba da pokrene snažnu intervenciju Centralne banke, u skladu sa nedavno usvojenim unaprjeđenim zakonima.

Iskorak u konsolidaciji budžeta

11. Počela je potrebna fiskalna konsolidacija, a budžetski ciljevi za 2011. i ciljevi na srednji rok koje su postavili nadležni organi su ispravni.

Budžetski deficit u 2009. godini je iznosio nekih 5⅓ procenata BDP-a. Pored toga, garancije kredita kompanijama za proizvodnju aluminijuma i željeza tokom recesije su stvorile oko 5 procenata BDP-a u dodatnim potencijalnim obavezama, dovodeći javni dug i javne garancije na iznad 50 procenata BDP-a. Uprkos svemu tome, procjena je da je u 2010. godini fiskalni deficit pao na 3,9 procenta (primjenjujući metod fakturisane realizacije), a državni organi su postavili ispravan cilj da uravnoteže budžet u 2012. godini i da postignu značajan suficit nakon toga. Ovaj cilj će dovesti do podsticaja održivosti, smanjiće finansijski rizik i osnažiće otpornost ekonomije u slučaju nepredviđenih šokova.

12. Sada je vrijeme da se navedu potrebne mjere.

Kratkoročno, planovi nadležnih organa su zasnovani na vrlo strogoj kontroli potrošnje na osnovu diskrecionih prava, a čini se da su izgledi tih planova u određenoj mjeri optimistični imajući u vidu nedavna značajna nagomilavanja neizvršenih obaveza od strane nekih agencija koje su podnijele glavni udar predviđenih smanjenja troškova. Shodno tome, moglo bi da dođe do prebacivanja vrijednosti deficita koji su postavili nadležni organi za nekih [1 odnosno 2½] procenata BDP u 2011. odnosno u 2012. Treba razmotriti viskokvalitetne mjere, koje bi takođe pomogle da se obezbijede potrebni značajni nivoi suficita nakon 2012.

13. Postoji prostor za povećanje naplate prihoda na način koji pogoduje rastu.

Čini se da je imovina oporezovana prilično nisko u poređenju sa međunardonim nivoom i naplata se može povećati kombinacijom viših stopa, boljim vrjednovanje i unaprijeđenim katastrom. Mala povećanja u stopama poreza na dohodak i PDV-a bi rezultirala značajnim dodatnim prihodima, dok bi istvoremeno režim oporezivanja u Crnoj Gori i dalje ostao nepromijenjen u pogledu povoljnosti u regionu. Osim toga, uporedne mjere povećanja stopa i smanjenja zamki siromaštva – na primjer uvođenjem poreskog kredita na osnovu zarađenog dohotka - bi omogućile značajan podsticaj formalnom zapošljavanju i naplati poreza.

14. Rashode treba zadržati na održivom nivou.

Iskustvo pokazuje da je najtrajniji i najdjelotvorniji način da se smanji učešće javnih rashoda u BDP-u taj da se smanji obim javne uprave, što je već započelo kroz usvajanje Kadrovskog plana od strane Vlade. Izdvajanja Crne Gore za zarade su velika čak i u poređenju sa regionom. Smanjenje broja zaposlenih bi takođe pomoglo da se izbjegne pretjerano smanjenje zarada, što ima suprotne efekte na moral.

Prostora za uštede ima i kod drugih segmenata javne potrošnje:

• Potreba za finanisaranjem velikih iznosa transfera preko doprinosa u velikoj mjeri objašnjava veliko ukupno poresko opterećenje zarada. Nedavne penzione reforme su označile značajan napredak u poboljšanju dugoročne održivosti javnih finansija, ali je kratkoročno deficit penzionog sistema i dalje 2½ procenta BDP-a. Trebalo bi razmotriti ubrzavanje uvođenja povećanih starosnih granica za penzionisanje i/ili smanjivanje udjela zarada u usklađivanju, kao i pooštravanje kriterijuma za kvalifikovanje. Na duži rok, sveobuhvatna reforma kojom se uvodi veća zavisnost između doprinosa i penzionih primanja mogla bi dodatno da smanji ukupno poresko opterećenje zarada kada doprinosi budu predstavljali više vid štednje a ne poreze.

• Direktna budžetska podrška privatnim kompanijama, iako je možda neizbježna tokom teških kriza, nije konzistentna sa prethodnim reformama koje su bile ispravno koncipirane kada je u pitanju prvenstvo privatnog sektora u raspodjeli resursa. Umjesto toga, fleksibilnije radno zakonodavstvo i mobilizacija resursa preko tržišno zasnovanog i pouzdanog finansijskog posredovanja predstavljaju bolje načine da se omogući restruktuiranje preduzetnicima.

• Prethodna iskustva upućuju na to da je praćenje potencijalnih neizmirenih obaveza iz prethodnih period imperativ. Transparentno, vrlo učestalo, objavljivanje fiskalnih statistika, usvajanje jedinstvenog računa trezora i obavezno izvještavanje o preuzetim obavezama su mjere koje su pozdravljene. Ovu posljednju mjeru treba pomno pratiti kako bi se osigurala njena djelotvornost, posebno na opštinskom nivou.

15. S obzirom na visok oportunitetni troška budžetskog finansiranja, treba učiniti svaki napor da se javna sredstva plasiraju na siguran način, a da se istovremeno postignu razumni povrati od plasmana.

Sada kada je kriza prošla, treba isključivo primjenjivati prudencijalne principe finansijskog upravljanja kod plasiranja sredstava javnog sektora, umjesto da se uvijek ima na umu podrška bankama. Oslobađanje trenutno položenih depozita može takođe pomoći kod smanjenja troškova i rizika koje nosi ulazak na tržišta kapitala.

***

16. Nakon što je izašla iz duboke recesije, Crna Gora se suočava sa dvostrukim zadatakom, riješavanje još uvijek teških naslijeđenih problema i ubrzavanje reformi koje su okrenute budućnosti.

Kriza je obilježila vanredne prilike kada se ponekad nisu mogle izbjeći neuobičajene mjere. Međutim, vraćanje u normalu treba da pokrene vraćanje na strategije prije krize koje su usmjerene ka stvaranju okruženja koje omogućava rast predvođen privatnim sektorom, manjoj državnoj upravi i deregulaciji. Kriza nas je naučila da se s obzirom na veličinu Crne Gore i njenu veliku otvorenost, svaka slabost mora brzo riješiti, u protivnom može doći do velikih poremećaja. Prethodno izneseni predlozi imaju za cilj da izvuku suštinu iz odgovorajućih lekcija kako bi usmjerile Crnu Goru da može da raste na održiv način u skladu sa svojim potencijalom.

Zahvaljujemo se nadležnim organima na njihovom izdašnom gostoprimstvu i odličnim i otvorenim razgovorima, i želimo im dalje uspejhe.