Autorski tekst Ane Krsmanović: "Neizbježna prilagođavanja penzijskog sistema"

U Manifestu Komunističke partije objavljenom u 19. vijeku uvodne riječi su bile: „Bauk kruži Evropom - bauk komunizma. Sve sile stare Evrope sjedinile su se u svetu hajku protiv tog bauka, rimski papa i ruski car, Meternih i Gizo, francuski radikali i njemački policajci“. U 21. vijeku Evropa se suočava sa novim baukom - reforma penzijskih sistema. U 19. vijeku, Crna Gora se nije suočavala sa »baukom komunizma« sa kojim se suočavala Evropa, ali, nažalost, »bauk« 21. vijeka nas nije mimoišao.

Osnovni razlozi zbog kojih su penzijski sistemi u zemljama EU u krizi su, u prvom redu, visok stepen obuhvata i relativno visoki iznosi penzijskih benefita, negativni demografski trendovi u vidu starenja stanovništva i niska stopa aktivnosti radne snage. Isti razlozi su uzrokovali i krizu penzijskog sistema Crne Gore. Održivost penzijskih sistema članica EU je prisutna i kod zemalja koje su implementirale reforme, posebno nakon 2003. godine i kod zemalja koje nijesu uspjele postići konsenzus o reformama. Za zemlje koje su u periodu nakon 2003. godine uspjele sprovesti reforme, slične reformama u Crnoj Gori, se ispostavilo da te reforme nijesu dovoljne. Globalna ekonomska kriza je samo naglasila postojeći problem, budući da je sistem javnih finansija već preopterećen troškom penzija, a pritisak negativnih demografskih trendova i niske stope aktivnosti raste.

Osnovni moto reforme penzijskih sistema u EU je evoluirao od »reforme ka održivom i adekvatnom penzionom sistemu« u pravcu »reforma kao održivom, sigurnom i adekvatnom penzionom sistemu«. Iskustva zemalja u reformi penzijskih sistema su ukazala na potrebu obezbjeđivanja finansijske održivosti, obezbjeđivanju dovoljno materijalne sigurnosti za penzionere i kao inovirani cilj obezbjeđivanje sigurnosti sistema. Naglašavanje sigurnosti ukazuje na to da su iskustva EU u reformi u proteklom periodu pokazala da sistemi dizajnirani kao sada ne obezbjeđuju dovoljan stepen sigurnosti u buduće ishode sistema i naglašavaju potrebu za daljim reformama. Kao jedna od mogućih opcija se razmatra i uvođenje koordinacije reformi na EU nivou, budući da nacionalne vlade imaju velikih poteškoća u »borbi« sa rastućim problemima.

Slično, kao i u EU, osnovni problemi/izazovi postojećeg penzijskog sistema u Crnoj Gori, su obezbjeđivanje održivosti u kratkom i dugom roku, obezbjeđivanje predvidivosti, a samim tim i sigurnosti u ishodima, povećanje aktivnosti na tržištu rada, kao i priprema na posledice negativnih demografskih trendova.

Posebno značajan faktor održivosti penzijskog sistema predstavlja i broj ljudi koji doprinose i broj godina koliko doprinose penzijskom sistemu. Niska stopa aktivnosti, rast učešća stanovništva starijeg od 65 godina u ukupnom stanovništvu i rast očekivanog trajanja života su izvor dodatnog pritiska na penzijski sistem. U 2010. godini odnos zaposlenih koji plaćaju doprinose i penzionera je 1,7, dok je za održivost sistema potrebno da taj odnos bude minimalno 2,21, dok 1:3,0 odnos koji obezbjeđuje potpunu održivost sistema u kratkom i dugom roku. To znači da bi postojeći način finansiranja penzionog sistema bio održiv, imajući u vidu procenat pokrivenosti rashoda za penzije prihodima od doprinosa, bilo bi potrebno da se u postojećem trenutku poveća broj zaposlenih za 60,000 osoba koje bi primale prosječnu platu. U postojećoj situaciji (konstantan broj penzionera i konstantan iznos ukupnog troška) penzioni sistem bi se mogao finansirati iz prihoda od doprinosa ukoliko bi stopa aktivnosti stanovništva sa sadašnjih 59,6% porasla na 73,4% a stopa zaposlenosti sa 50% na 62,7%. Međutim, imajući u vidu trendove i postojeći sistem socijalne zaštite, malo je vjerovatno da će ovo biti slučaj u kratkom roku ili čak srednjem roku.

Neko može reći da je rješenje u registrovanju zaposlenih u sivoj ekonomiji, kojih po podacima iz Ankete o radnoj snazi i podacima o broju registrovanih zaposlenih ima približno 30,000. Međutim, prevođenje ove grupe u formalnu ekonomiju ne može značajnije promijeniti situaciju, imajući u vidu široku definiciju zaposlenosti međunarodne organizacije rada i da značajan broj čine radnici koji će malo vjerovatno biti registrovani kao zaposleni u postojećem statusu (neplaćeni porodični radnici, osobe koje su radile nekoliko sati). Takođe, registrovanje zaposlenih u sivoj ekonomiji ne utiče na rast ukupne aktivnosti niti ublažuje negativne demografske trendove. To, naravno, ne znači da ne treba smanjiti obim neregistovane zaposlenosti u Crnoj Gori.

Kao jedno od rješenja za unapređenje situacije u kratkom i dužem roku, slično kao i u zemljama članicama EU (Njemačka, Danska, Holandija, Irska), nameće se pomjeranje starosne granice sa 65 na 67 i izjednačavanje muškaraca i žena. Pomjeranjem starosne granice naviše otvara se dodatni prostor za starije učesnike na tržištu rada da se aktiviraju i dobiju šansu za zaposlenje koje će im omogućiti ostvarivanje minimalnih uslova za penzionisanje. Izjednačavanje uslova/starosnih granica za muškarce i žene je uzrokovana potrebom da muškarci i žene imaju jednak tretman na tržištu rada, a i da doprinese većoj aktivnosti žena. Kao jedna od zemalja koja je prva izjednačila starosnu granicu za muškarce i žene je Italija.

Naravno, u Crnoj Gori je potrebno povećati broj zaposlenih, tj. broj raspoloživih radnih mjesta i stimulisati aktivnost. U Crnoj Gori je oko 30.000 registrovanih nezaposlenih lica, dok je broj izdatih radnih dozvola strancima oko 11.000, što znači da de facto postoje radna mjesta na koja se nezaposleni ne prijavljuju. Ovakvoj situaciji doprinosi i dizajn sveobuhvatnog sistema socijalne zaštite, koji je do sada destimulisao aktivnost na tržištu rada i stimulisao ljude da koriste različite benefite koji su raspoloživi, čineći ih zavisnim. Benefiti, naravno nijesu visoki ako ih posmatramo u nominalnim iznosima, ali u relativnim iznosima i u poređenju sa zemljama u okruženju jesu. Visok pritisak socijalnih davanja na budžet, u prvom redu penzija, imajući u vidu postojeću ograničenu poresku bazu i relativno nisku poresku osnovu, može uticati, i već utiče, na konzervativnije planiranje investicione potrošnje/kapitalnih izdataka, posebno u infrastrukturu. Kapitalne investicije države utiču pozitivno na ekonomsku aktivnosti i, naravno, utiču na kreiranje novih radnih mjesta. Ali, ukoliko izdaci za socijalnu zaštitu, u prvom redu penzije, budu rasli neograničeno i nepredvidljivo, kapacitet za investicije države se smanjuje značajno.

Penzijska reforma iz 2003. godine je imala pozitivan uticaj na održivost sistema u kratkom roku, tj. dovela je do snižavanja ukupnih rashoda penzionog sitema. Međutim, proteklih nekoliko godina je pokazalo da je sistem neelastičan na uticaje eksternih šokova, kakav je globalna finansijska kriza, i može dovesti u pitanje svoju finansijsku održivost i održivost sistema javnih finansija u Crnoj Gori. Tako su u 2009. godini izdaci za penzije porasli za približno 4 procentna poena BDP-a u odnosu na 2008. godinu, i to sa 8,6 na 12,2% BDP-a. Dalje, iako su planirani izdaci za penzije u 2010. godini iznosili približno 10,5% projektovanog BDP-a, podaci o izvršenju ukazuju da bi ukupni rashodi penzionog sistema mogli dostići 12% BDP-a. U 2006. godini ukupni izdaci penzijskog sistema Crne Gore su bili viši nego u 14 zemalja EU.

Osim podložnosti eksternim šokovim, rashode penzionog sistema karakteriše nepredvidivost, budući da se ne mogu kontrolisati faktori, koji po postojećem zakonskom rješenju, utiču na usklađivanje penzija – prosječna zarada i stopa inflacije. Osim nepredvidvosti u samom kretanju zarada i inflacije, postoje i nedoumice u pogledu kvaliteta statističkih podataka i promjene metodologije, posebno podataka o zaradama, na osnovu kojih se vrši usklađivanje. Na finansijsku održivost penzijskog sistema u kratkom roku, kao na njegovu (ne)previdivost najviši uticaj ima upravo usklađivanje nivoa penzija. Iz navedenih razloga, a u skladu sa preovladavajućom praksom u EU, potrebno je penzije “vezati” za inflaciju, budući da bi se na taj način uspio održati životni standard penzionera i obezbijediti adekvatnost penzija. Takođe, ukoliko posmatramo zemlje u regionu i Evropskoj uniji, primjena tzv.”švajcarske” formule na način kako je primijenjena u Crnoj Gori je rijetka. Usklađivanje penzija u Evropskoj uniji se može svesti na tri osnovna modela: usklađivanje sa inflacijom, usklađivanje sa inflacijom i nivoom zarada i odluka Vlade na osnovu rasta/pada prihoda države.

Na osnovu svega navedenog, a i niza drugih faktora, jasno je da su reforme penzijskog sistema neizbježne i da se ne mogu odlagati. U trenutku donošenja odluke o reformi ne može se sa stopostotnom sigurnošću predvidjeti kakvi će biti ishodi, zbog čega je dinamičan pristup reformama i prilagođavanje u skladu sa okolnostima jedini način da se ostvare zacrtani ciljevi reformi. U tom smislu, nakon značajne reforme iz 2003. godine, nova parametarska reforma bi predstavljala dalje podešavanje sistema.

mr Ana Krsmanović, član Radne Grupe za izrada Zakona o izmenama i dopunama Zakona o PIO