Servisno orjentisana uprava

Dragiša Janjušević, državni sekretar u Ministarstvu javne uprave i kordinator Radne grupe za izradu Analize funkcionisanja sistema lokalne samouprave u Crnoj Gori -Autorski tekst

Kada je riječ o državnoj upravi i lokalnoj samoupravi najčešće asocijacije kod laičke javnosti su njena preglomaznost, sporost, nefunkcionalnost, slaba transparentnost...

Isto tako i kod akademske i stručne javnosti, koja se bave ovom problematikom, ovo bi bili faktori koji koče njen razvoj i progresiju, a vjerovatno bi se dodao i  još poneki.

Značaj kvalitetnih modela uprave, kako na državnom i tako i na lokalnom nivou, najbolje se očitava kroz monitoring, koji se mjeri u našoj evrointegrativnoj priči, jer stepen demokratičnosti jednog društva sigurno se očitava kroz kvalitet i obim participativnosti građana u kreiranju javnih politika. Zbog toga se uprava mora tretirati kao onaj demokratski nukleus oko kojeg će da se razvija čitav reformski proces jednog društva.

Ako uzmemo istorijski kontekst kao platformu, na osnovu koje ćemo mjeriti kako se evolucijski razvijao oblik društvenih promjena i institucionalna izgradnja države, vidjećemo da su postojali veliki napori od rodonačelnika dinastije Petrović - Danila da se prevazilazi plemenski vid uprave i odlučivanja, kao i da se radi na nadplemenskim institucionalnim formama upravljanja. Tu sigurno možemo tražiti klice modernizacije crnogorske uprave i društva, kao i začetak nečega što danas zovemo decentralizacija.

Svi ti napori rezultirali su jednom sporom progresijom koja je poslije gotovo vijek i po, tek sa Njegošem, počela davati određene rezultate sa Senatom, Gvardijom i Perjanicima. Ipak i pored toga ubiranje poreza je bio veliki državni problem, koji je dobijao velike i neželjene razmjere.

Ta sporost progresije razvoja državne uprave i lokalne samouprave mogla bi se fenomenološki posmatrati sa više aspekata, ali to nije cilj i ambicija ovoga teksta. Istorijski kontekst uzimamo kao neku vrstu analogije i alibija za usporenost, koja se odvija u savremenom formatu društvenog razvoja, a nameće se kao imperativ svih razvijenih zajednica i demokratija.

Takođe, istorijski kontekst služi da bi se sagledala težina građanskog procesa, sazrijevanja kroz različite forme državnog uređenja kroz koje je prolazila Crna Gora i gdje je dodatni izazov predstavljala različita ideološka konfiguracija, kao i sporost razvoja izbornog procesa.

Ako posmatramo naše susjede iz regiona, neki od njih su otvorili procese decentralizacije lokalne samouprave još prije 30 godina (Slovenija i Hrvatska) i zbog toga su one punopravne članice Evropske unije. Upravo je to ugaoni kamen, što bi se reklo, svih reformskih zahvata ništa manje značajan nego pregovaračka poglavlja 23 i 24. To kažemo iz razloga što se decentralizacija lokalne samouprave posmatra, ne kroz retorički i kozmetički nivo reformi, već kroz kvalitet participacije građana u kreiranju javnih politika na lokalnom nivou. Sa tog mikro nivoa kreće svaka reforma uprave i ona ima kroz aktivno učešće građana upravo taj vid - servisno orjentisane uprave. Ova sintagma-servisno orjentisane uprave jeste zapravo ogledalo ili lakmus papir svake demokratske zajednice i društva, jer kroz taj model se sagledava , kako nivo razvijenosti jedne zajednice, tako i njena dostignuća. Jer svaka grana vlasti mora da sadrži taj supstrat servisne komponente u sebi i po tome se mjere njeni potencijali i razvojni kapaciteti i dostignuća.

Ono što se negdje nameće kao imperativ pred Ministarstvom javne uprave jeste proces decentralizacije lokalne samouprave, kao značajnog segmenta reforme javne uprave i digitalna transformacija društva.

Sigurno da je veliko dostignuće u otvaranju procesa decentralizacije lokalne samouprave učinkovitost Radne grupe za izradu funkcionalne analize sistema funkcionisanja lokalne samouprave u Crnoj Gori, koju je formiralo Ministarstvo javne uprave i koja je uspjela u prethodnoj godini izraditi dokument kao analizu u kakvom se stanju nalaze naše jedinice lokalnih samouprave. Ta analiza koja je usvojena na Savjetu za reformu javne uprave kao i na 13. sjednici Vlade Crne Gore daje smjernice kakav nam je model lokalne samouprave neophodan. Prije svega u tipološkom smislu, zbog opsega i koncentracije nadležnosti s obzirom na broj stanovnika i njihove potrebe, a ništa manje bitno i sa aspekta fiskalne decentralizacije i načina finansiranja lokalne samouprave. Upravo je negdje i imperativni kontekst analize ili kako bi umivenije zvučalo “preporuke“ izmjene Zakona o lokalnoj samoupravi, koji treba da postavi temelje decentralizacije lokalne samouprave u Crnoj Gori. Sa velikim stepenom senzibiliteta i stručnog pristupa potrebno je preći na blagi politipski model lokalne samouprave, što znači da treba uvesti gradove kao jedinice lokalne samouprave, naravno uz precizno određene kriterijume.

Ništa manje važno jeste prenošenje nadležnosti sa centralnog nivoa u segmentima politika kao što su zdravlje, socijalno staranje, obrazovanje i prostorno planiranje. To kažemo, jer je do sada stepen decentralizacije prisutan na lokalnom nivou bio sveden na pitanje komunalnih servisa, vodosnabdijavanja održavanja javnih površina, što je nedopustivo malo ako napravimo komparativnu analizu sa bilo kojom razvijenom demokratijom i njihovim modelima lokalne samouprave. Svakako da je nezaobilazan dio uređenja funkcionisanja službeničkog sistema u sistemu funkcionisanja lokalne samouprave, kao i metodologije za kvalitetan nadzor nad primjenom propisa u lokalnoj samoupravi.

Zbog svega navedenog veoma je bitna izmjena i dopuna Zakona o lokalnoj samoupravi, koja je stavljena u zadatak, takođe novoformiranom radnom tijelu koje je formiralo Ministarstvo javne uprave, a koje je rezultat pomenute Analize o sistemu funkcionisanja lokalne samouprave.

Sigurno da bi veliki vjetar u leđa potencijalnim izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi, bila i politička decentralizacija kojom bi trebalo da se bavi Radna grupa koja bi se bavila sveobuhvatnom reformom izbornog zakonodavstva, kao i fiskalna decentralizacija lokalne samouprave kojom bi se bavilo Ministrarstvo finansija, a sve saglasno preporukama koje proizilaze iz Analize o funkcionisanju sistema lokalne samouprave.