DN: U avgustu 2016. Vlada je usvojila Studiju zemljišne politike. Koji je motiv za izradu ovog dokumenta i u kojim sferama očekujete da će naći primjenu?
Gvozdenović: Upravljanje zemljištem je kompleksna disciplina koja polazi od nalaženja načina optimalnog korišćenja ukupnog fonda gradskog zemljišta, zatim načina optimalnog korišćenja pojedinačnih lokacija, načina uređivanja, izgradnje i korišćenja građevinskog zemljišta. Ovim pitanjem i razlozima takvog stanja Crna Gora se do sada nije bavila na način kako je to učinjeno u nedavno usvojenoj Studiji zemljišne politike, čija je izrada sprovedena kroz IAMP projekat finansiran od Svjetske banke i Vlade Crne Gore.
Gradsko zemljište, kao izuzetno važan resurs, treba koristiti efikasno, jer neefikasna upotreba vodi nepotrebnoj ekspanziji grada, često uništenju prirodne okoline, povećanim troškovima izgradnje infrastrukture i funkcionisanja grada. Gradska produktivnost zavisi, prije svega, od prostorne koncentracije koja omogućava brzi promet, rada, roba, usluga i informacija na tom području. Danas nijesmo u prilici da kažemo da su crnogorski gradovi dobar primjer efikasnosti, produktivnosti i kvalitetne i ravnomjerno razvijene infrastrukture.
Motiv za izradu Studije zemljišne politike bio je definisanje konkretnih instrumenata koji će maksimizirati potencijal za ubiranje prihoda iz sprovođenja prostorno planske dokumentacije, kako bi se pokrile javne investicije i sproveli osnovni ciljevi sistema planiranja.
Krajnji cilj sprovođenja ovog dokumenta biće da se obezbijede instrumenti zemljišne politike kao podrška dugoročnoj fiskalnoj održivosti lokalnih samouprava u Crnoj Gori.
DN: Na koji način je do sada vođena politika upravljanja zemljištem u Crnoj Gori? |Gvozdenović: Osnovni instument zemljišne politike koji se trenutno primjenjuje je naknada za komunalno opremanje građevinskog zemljišta, koja se naplaćuje za izgradnju i održavanje kako lokalnih javnih dobara (parkovi, ulice, atmosferska kanalizacija) tako i komunalne infrastrukture (voda, kanalizacija...). U Crnoj Gori se glavni izvor prihoda jedinice lokalne samouprave ostvaruju preko naknada za komunalno opremanje građevinskog zemljišta, što sada čini 23% prihoda.
Može se reći da je trenutni sistem i netransparentan i neefikasan, budući da visina naknade obično nije u proporciji sa pravim troškovima opremanja zemljišta. Konkretno, vlasnik zemljišta i investitor koji želi da gradi objekat u centru grada na parceli koja je potpuno komunalno opremljena platiće iznad cijene stvarnog komunalnog opremanja. Sa druge strane, investitor koji objekat iste površine gradi u istoj opštini, ali na djelimično opremljenom ili potpuno neopremljenom građevinskom zemljištu, udaljenom od gradskog centra, platiće cijenu daleko nižu od one koja je opštini zaista potrebna da bi izvršila komunalno opremanje. Ovakav princip je destimulativan za razvoj urbanih centara i ne vodi gradskoj produktivnosti, već upravo disperznoj gradnji i neefikasnom fukcionisanju gradskih funkcija.
DN: Koje su to mjere i preporuke koje nudi nova zemljišna politika i kakav će biti njihov konkretan uticaj na ekonomsku politiku Crne Gore?
Gvozdenović: U najkraćem, Studija zemljišne politike promoviše princip da država i opštine imaju pravo da, kroz različite mehanizme, uzmu bar dio profita koji su napravile ulaganjem u razvoj grada, da bi imale novca da finansiraju projekte od opšteg dobra, odnosno javnog interesa
Studija je urađena u skladu sa principom da vlasništvo nad nekretninom, osim prava donosi i obaveze. Jedno od ključnih načela je pružanje predloga podsticaja za korišćenje, a restrikcija, odnosno penala za nekorišćenje nepokretnosti u skladu sa prostorno-urbanističkom namjenom. Cilj je da se maksimizira obim aktivnosti u korišćenju nepokretnosti, a minimizira obim neaktivnosti u korišćenju nepokretnosti, u skladu sa principima održivog razvoja i konkretnom prostorno-urbanističkom namjenom (građevinskog, poljoprivrednog i drugog zemljišta).
Uvođenjem mjera koje predlaže Studija zemljišne politike može se obeshrabriti preprodaja zemljišta isključivo radi sticanja profita i obezbijediti finansiranje opremanja novog građevinskog zemljišta infrastrukturom i komunalnim uslukontrolisati cijena zemljišta i nekretnina i na duži rok mogu se otkloniti suštinski razlozi za pojavu neformalne gradnje.
Studija predlaže da se u slučaju promjene namjene zemljišta naplaćuje porez na povećanu vrijednost nepokretnosti, odnosno na razliku između prodajne cijene i vrijednosti nepokretnosti prije prenamjene. Porezom bi bio obuhvaćen i vremenski okvir prodaje nepokretnosti, čime se vodilo računa o pravima dugogodišnjih držaoca prava na nepokretnostima. Porez na kapitalnu dobit obračunavao bi se tako što se prodajna cijena podijeli sa kupovnom cijenom, a zatim se na to primijeni procenat razlike prema tome koliko dugo je vlasnik imao imovinu u svom posjedu. To je mehanizam koji je destimulativan za one kojima je preprodaja urbanizovanog zemljišta biznis.
IdN: Za realizaciju prostorno planske dokumentacije i izgradnju saobraćajnica i komunalne infrastrukture u naseljima čest problem je eksproprijacija. Da li Studija zemljišne politike daje preporuke i po tom pitanju? |Gvozdenović: Studija zemljišne politike kao jednu od mjera predlaže mehanizam razmjene emljišta poznat kao urbana komasacija, a čiji je cilj upravo efikasnije sprovođenje planskih dokumenata i regulisanje vlasničkih odnosa prilikom uređenja građevinskog i poljoprivrednog zemljišta. Urbana komasacija je postupak po kome se u komasacionom području postojeće katastarske parcele, koje se zbog površine, oblika, položaja, neodgovarajućeg pristupa na javnu površinu ili iz drugih razloga ne mogu racionalno urediti i koristiti, pretvaraju u građevinske parcele adekvatnog oblika, površine i pristupa javnoj saobraćajnici. U postupku komasacije vrši se preraspodela novoformiranih građevinskih parcela vlasnicima ranije postojećih katastarskih parcela, uz istovremeno rješavanje imovinsko-pravnih odnosa i obezbjeđivanje građevinskog zemljišta za izgradnju objekata i površina javne namene. Na ovaj način obezbjeđuje se pravednost u podjeli gradjevinskog zemljišta medju vlasnicima zemljišta, uz adekvatnu naknadu, obezbjedjenje prostora za izgradnju objekata od javnog interesa, ali i rasterećenje lokalne samouprave od troškova otkupa zemljišta za površine u javnom korišćenju. Ovakav mehanizam je sa više ili manje uspjeha primjenjivan širom svijeta, a ovom Studijom se predlaže kao jedan od modela koji je neophodno dodatno razraditi u narednom periodu kroz izradu pilot projekta.
DN: Na koji način Studija zemljišne politike tretira pitanje postepenog smanjivanja naknade za komunalno opremanje?
Gvozdenović: Preporuke Studije koje se odnose na sistem finansiranja izgradnje i održavanja komunalne infrastrukture predviđaju da se uređivanje građevinskog zemljišta obezbjeđuje iz postojeće naknade za komunalno opremanje koja će se primjenjivati dok se ne sagledaju efekti primjene predloženog modela i stvaranja mogućnosti da se kroz poresku politiku obezbijede dovoljna sredstva za navedene namjene. Nakon toga, predlaže se uvođenje dva nova instrumenta i to naknade za građenje i komunalnog doprinosa.
Naknada za građenje bi se naplaćivala od investitora na područjima koja nijesu komunalno opremljena i njena visina će varirati u zavisnosti od lokacije zemljišta koje treba komunalno opremiti. Razlog za ovo su različiti troškovi dovođenja infrastrukture do svakog područja u zavisnosti od udaljenosti od postojeće komunalne infrastrukture: što je lokacija udaljenija od gradskog centra, to su troškovi dovođenja infrastrukture do te lokacije veći. Ovaj model iziskuje donošenje posebnog propisa kojim će se ustanoviti način obračuna naknade.
Sastavni dio svakog planskog dokumenta bio bi tačan obračun naknade za građenje po m2 urbanističke parcele, koji bi važio za svakog vlasnika zemljišta u obuhvatu plana i koju bi bio u obavezi da plaća po usvajanju plana, u ratama ili u cjelosti, u zavisnosti od odluke lokalne samouprave. Sredstva koja se ostvare iz ove naknade mogu se koristiti samo za infrastrukturne ra-
dove na tom konkretnom području.
Ka, da se zwmljište komunalno opremi, Studijom se predla že uvođenje plaćanja komunalnog doprinosa za održavanje infrastrukture.
Ona se može naplaćivati po površini izgrađene infrastrukture ili u zavisnosti od troškova/m2, a obveznici plaćanja bili bi svi vlasnici nepokretnosti na komunalno opremljenom zemljištu. Ovo je zapravo vid lokacijske rente, koja je i u teoriji ekonomike građevinskog zemljišta prepoznata kao jedini pravi regulator gradograditeljstva. Uvođenjem komunalnog doprinosa, kod nas bi ovaj mehanizam bio uveden po prvi put.
Objediniti elemente i predložiti konkretne aktivnosti
DN: Kako se ovaj dokument uklapa u aktuelnu politiku uređenja prostora i poresku politiku u oblasti nekretnina?
Gvozdenović: Iako se ovim dokumentom nude neka nova, čini nam se i efikasna rješenja, bitno je naglasiti da je ova Studija jedna u nizu aktivnosti sasvim jasne i konzistentne politike u oblasti uređenja prostora, čija je realizacija započela usvajanjem Zakona o uređenju prostora i izgradnji objekata 2008. godine, a zatim i donošenjem Prostornog plana Crne Gore do 2020. godine. Projekat pretvaranja neformalnih naselja u formalna, koji je rađen 2010. godine, a koji je rezultirao i nedavnim usvajanjem u Skupštini Zakona o regularizaciji neformalnih objekata, bio je još jedan iskorak u pravcu drugačijeg odnosa prema gazdovanju građevinskim zemljištem. Ka istom cilju bile su usmjerene i izmjene Zakona o porezu na nepokretnost u dijelu kojim se lokalnim samoupravama omogućava povećanje poreske stope za objekte koji su izgrađeni suprotno zakonu ili za građevinsko zemljište koje nije privedeno namjeni u skladu sa planskim dokumentom. Sve su to mehanizmi koji su već sada u rukama lokalnih samouprava, a zadatak Studije zemljišne politike bio je da sve te elemente objedini i predloži konkretne aktivnosti na kojima Ministarstvo održivog razvoja i turizma, ali i ostali državni organi i insti tucije zadužene za konkretne mjere, uveliko rade.