Ауторски текст министра финансија, др Милорада Катнића

(Не)разумијевање државног дуга је свеприсутно. Државни дуг никада није изазивао већу пажњу, а мање разумијевања од стране шире јавности. Због немогућности отплате дуга многе државе су на ивици банкрота и пропасти. Поједине развијене државе чланице Европске уније су суштински већ банкротирале јер нијесу биле у могућности да самостално на тржишту обезбиједе средства за плаћање својих обавеза.

Пише: Др Милорад КАТНИЋ

У историји јавних финансија ово није неоубичајено. Међутим, за разлику од појединачних банкрота сиромашних и мање развијених држава који су карактерисали прошлост, сада смо суочени са ризиком од банкротства и неких од најбогатијих држава свијета. Истовремено, висина државног дуга у највећим економијама свијета пријети да негативно утиче на глобални економски поредак.

Зато су данас бројни и гласни критичари задуживања. Већина њих се (сада) сјетила да државни дуг има негативне посљедице и да државе треба да смање дугове. До недавно су исти позивали на већу потрошњу, повећање плата и пензија, интервенцију државе и помоћ пољопривреди, малим и средњим предузећима, већа капитална улагања и смањење пореза. Често понављање мантре да је дуг штетан, да брзо расте и да га треба смањити ствара осјећај код већине грађана да је државни дуг број који једноставно треба умањити одлуком Владе. Зато вјерујем да је важно најприје појаснити суштину државног задуживања и његове посљедице.

Државни дуг као показатељ економије: Државни дуг је сума свих (експлицитних) дугова јавног сектора изражена у новцу на одређени дан. Висина државног дуга изражена у процентима бруто домаћег производа један је од најзначајнијих показатеља фискалне позиције државе. Генерално, што је државни дуг већи, то се држава налази у неповољнијој фискалној позицији. Висина државног дуга зависи од бројних фактора, а најважнији је буџетски (фискални) дефицит који се финансира задуживањем - дуг аритмерички представља збир свих претходних позајмљивања. Што је дефицит већи (већа разлика између државних расхода и државних прихода), а тиме и обим позајмљивања, однос дуга према БДП-у брже расте. Издавање државних гаранција  представља експлицитну или потенцијалну обавезу државе, па од висине и ризичности гаранција, као и од преузимања дугова, умногоме зависи кретање државног дуга. Коначно, државни дуг значајно зависи од кретања економије, тј. бруто домаћег производа. У  вријеме великих рецесија, пад бруто домаћег производа води порасту односа дуга према БДП-у, чак и ако нема текућег задуживања.

Задуживање није увијек негативна појава: Међутим, задуживање, како приватно тако и државно, није нужно негативно. Питање је за које потребе се држава (појединац) задужује, по којој цијени и који су ефекти од потрошње новца због којег је креирано задужење. Задуживање у продуктивне сврхе, у пројекте који у дугом року одбацују доходак већи него што су трошкови сервисирања дуга економски има смисла и није нето трошак будућих генерација. Штавише, капитални пројекти од којих ће користи имати и будуће генерације обично се (у свим развијеним државама) финансирају путем задужења, како би се и бенефити и трошкови равномјерно распоредили. Истовремено, могућност задуживања на комерцијалном тржишту није знак слабости и пропасти државе, већ обично супротно, снаге и кредибилитета државе. Ово се најбоље може разумјети на једноставним примјерима и питањима: Да ли банка даје кредит свакоме ко дође на шалтер и тражи новац? Да ли свака држава може добити кредит од банака, фондова или међународних институција? Сваки кредитор очекује да новац буде враћен. Сваки појединац и свака држава најприје мора доказати да је кредибилна би добила кредит. Ово посебно у кризним временима када расту ризици и кредити нијесу доступни и јефтини.

Кретање црногорског државног дуга: Кретање државног дуга Црне Горе у посљедњих десет година може се подијелити у двије фазе. Прва фаза - период смањивања државног дуга - од 2002. године када је дуг износио 1,149 милијарди еура или 88,3 одсто БДП-а до 2008. године када је дуг износио 894 милиона еура или 26,8 одсто БДП-а. У овом периоду дошло је и до номиналног смањивања дуга усљед успјешног репрограма дуга са Париским клубом повјерилаца и пријевремене отплате дуга за вријеме буџетског суфицита од 2006. до 2008. године (пријевремено отплаћен дио дуга према Свјетској банци и обавезе по основу реституције). У 2008. години, висина и структура државног дуга (изражена кроз просјечну рочност, каматну стопу, валутну структуру и сличне параметре) сврставали су Црну Гору у групу европских држава са веома повољном сликом задужености и могућности сервисирања дуга. Као резултат унапређења макроекономских перформанси, а посебно висине и структуре јавног дуга, Црна Гора је побољшала кредитни рејтинг, који је достигао један ниво нижи од инвестиционог кредитног рејтинга, што представља успјех, имајући у виду величину земље, структуру економије и релативно младе државне институције. Друга фаза – период брзог повећања државног дуга - почиње 2008. године, односно од првог удара финансијске кризе и још увијек траје. Дуг је на почетку октобра 2012. достигао 1,707 милиона еура, односно 51,3 одсто БДП. Раст дуга је, прије свега, посљедица релативно високог буџетског дефицита у годинама економске кризе, који је доминантно финансиран задуживањем, а не приходима од приватизација и донацијама као у претходном периоду. Дефицит је резултат константног раста мандаторних расхода и смањења буџетских прихода у „кризним“ годинама. Тако су нпр. само издаци по основу пензија и социјалних давања у периоду 2008.-2012. повећани за око 150 милиона еура, што је више од укупног буџетског дефицита. У истом периоду, изворни државни приходи су усљед смањене економске активности, увоза и проблема ликвидности смањени за око 150 милиона еура.

У овом периоду преузете су и нове обавезе, посебно у дијелу унутрашњег дуга, а које су биле везане за период старе Југославије, попут обавеза старе девизне штедње и реституције. Преузимање ових обавеза дио је политике рашчишћавања и рјешавања заосталих имовинских и власничких проблема – права, што је предуслов за изградњу повјерења и кредибилитета према грађанима и инвеститорима. Такође, дуг је увећан у току 2008. године, усљед усвајања Закона о обештећењу корисника права из пензијског и инвалидског осигурања, којим је обезбијеђена исплата заосталих пензија у укупном износу од 105 милиона еура. Укупно, додатне обавезе за реституцију, девизну штедњу и усклађивање пензија повећале су јавни дуг за око 260 милиона еура или 8 одсто БДП-а. Истовремено, плаћене су обавезе за издате гаранције у износу од око 60 милиона еура или 1,8 одсто БДП-а, што је захтијевало додатно задуживање зарад финансирања овог трошка.

Државна потрошња генератор дуга: Разумијевајући да је дефицит, односно превелика државна потрошња, основни генератор раста дуга и пријетња за фискалну одрживост, почев од 2009. године па до данас дискрециона буџетска потрошња смањена је за око 360 милиона еура. Тиме је учешће буџетске потрошње са 43,66 одсто сведено на 35,96 одсто БДП-а, а консолидоване јавне потрошње са 51 одсто на око 40 одсто у 2012. години. Међународне организације су ово препознале као значајно фискално прилагођавање које, ако се настави, треба да води перспективним буџетским вишковима и значајном обарању државног дуга на средњи рок. Исти закључак доноси и Свјетска банка у анализи одрживости дуга Црне Горе гдје се наводи да ће се, у базном сценарију, јавни дуг Црне Горе наредних година кретати силазном путањом. Уважавајући изражену потребу за капиталним инвестицијама и у годинама економске кризе финансирани су значајни инфраструктурни пројекти. Стога се, као један од објективних разлога раста дуга, могу се навести и значајна инфраструктурна улагања, која су интензивирана у периоду 2007.-2012. године. Укупна улагања у овом периоду износила су око 1,5 милијарди, што чини близу 50 одсто процијењеног бруто домаћег производа за 2012. годину, односно готово укупан износ државног дуга. Са тог аспекта, може се устврдити да је Црна Гора у периоду изразитог раста јавног дуга у одређеном смислу испуњавала тзв. златно фискално правило и да је укупно ново задуживање било усмјерено у развој, тј. у капиталне пројекте.

Недостајућа средства обезбјеђивана из страних извора: Обезбјеђивање недостајућих буџетских средстава у годинама економске кризе Црна Гора је доминантно остварила на комерцијалном тржишту. Године 2010. Црна Гора је по први пут „изашла” на међународно финансијско тржиште, однос реализовала емисију Еурообезница и сличну „трансакцију” реализовала 2011. године. Једна смо од најмањих или готово најмања држава у Европи која је то успјела и на тај начин се позиционирала на инвестиционом небу Европе, како за јавна, тако и за приватна улагања.

Значајна подршка дата је и кроз аранжмане са Свјетском банком, и то у виду закључења кредитног уговора, у висини од 59,1 милиона еура, крајем 2011. године, као и издавање гаранције од стране Свјетске банке, за кредитни аранжман, у висини од 100 милиона еура, од којег је 60 милиона еура, покривено гаранцијом Свјеске банке. Закључењу поменутих аранжмана, који су  - што је посебно важно - значили јефтинија и дугорочнија средства, претходило је спровођење низа политика и мјера, које су довеле до стабилизације државних финансија и банкарског сектора.

Јавност била против задуживања : Дио јавности, укључујући и стручне, често је оспоравала задуживање државе и рад Министарства финансија у претходне четири године на овом пољу. Често су се чули коментари да свако може да се задужи по каматној стопи од 7 или 8%, што је елементарно непознавање кретања на тржишту капитала, посебно 2009. и 2011. године. Посљедњих година, осам држава Европске Уније -многе развијеније и далеко веће екомомије од црногорске  - нијесу могле да обезбиједе финансирање на тржишту (већ су то учиниле кроз аранжмане са ММФ-ом, Европском комисијом и уз помоћ 4 програма ЕЦБ), а један број држава са сопственом валутом монетизовао је дио дуга и дефицита. Црна Гора није била у могућности да користи ниједан од ових инструмената. Такође, унутрашње банкарско и тржиште капитала не могу обезбиједити средства за финансирање дефицита што је често инструмент за друге државе. Стога, у контексту нужности обезбијеђивања недостајућих средстава и финансирања буџетских потреба, комерцијални аранжмани и посебно кредит са Свјетском банком, један је од најзначајнијих резултата рада Министарства финансија у претходном периоду и он је препознат као такав у анализама међународних финансијских организација.

Нова Стратегија јавног дуга: У погледу политике задуживања, Министарство финанансија је до сада спроводило смјернице Стратегије јавног дуга. Већина дуга, око 90 одсто, изражена је у еурима, док је код преко 75 одсто кредитних аранжмана, фиксна каматна стопа. Ово значи низак валутни ризик и низак ризик од промјене варијабилних каматних стопа. Просјечна рочност и каматна стопа спољњег дуга на крају прошле износила је 6,7 година, односно 4,6 одсто, док је укључивањем унутрашњег дуга просјечна каматна стопа износила око 3,2 одсто. Отплата дуга је уједначена у периоду 2012-2020. и креће се у распону од 90 до 110 милиона еура на годишњем нивоу, не узимајући у обзир доспијећа двије еурообвезнице 2015. и 2016. године. Стога се укупан профил државног дуга Црне Горе може окарактерисати као мање ризичан и повољан. Висина државног дуга у Црној Гори нижа је у односу на Мастрихтски критеријум (60 одсто БДП-а) и готово двоструко нижа у односу на просјечну висину дуга држава Европске уније. Поређења ради, на крају другог квартала 2012. године, државни дуг Црне Горе износио је 47,9 одсто БДП-а, а просјечан дуг држава Европске уније је износио 90 одсто БДП-а. Највећи дуг на крају другог квартала 2012. имају Грчка (150.3 одсто), Италија (126.1 одсто), Португал (117.5 одсто) и Ирска (111.5 одсто), а најмањи Естонија (7.3 одсто), Бугарска (16.5 одсто) и Луксембург (20.9 одсто). Од 27 држава Европске уније, на крају другог квартала, 17 држава је имало већи дуг од државног дуга Црне Горе. У региону највећи дуг на крају другог квартала имају Албанија (59 одсто), Србија (55 одсто) и Хрватска (50 одсто), а најнижи Македонија (око 30 одсто БДП-а).

Шта даље: Наредни период карактерисаће изразито нестабилно и неизвјесно међународно макро и  финансијско окружење, које ће за државе попут Црне Горе подразумијевати потребу за додатном одговорношћу како би се обезбиједила недостајућа средства. То значи и нужност смањивања потребе финансирања и изложености према спољњем тржишту. Кључне мјере за смањење потребе финансирања и државног дуга су смањење дефицита и рестриктивно издавање државних гаранција.

Нова фискална правила: У том циљу, а пратећи добру међународну праксу, припремљен је нацрт Закона о буџету и фискалној одговорности, који је тренутно у поступку јавне расправе, а који дефинише сљедећа фискална правила: дефицит буџета државе до највише 1 одстп БДП-а може бити планиран само у случају пројектоване стопе раста реалног БДП-а мање од 1,5 одсто и/или кредитног рејтинга државе еквивалентног вишем средњем кредитном рејтингу на одговарајућој листи релевантне организације која врши процјену кредитног рејтинга држава (еквивалентно рејтингу „А“ код Стандард&Поор'с-а). Изузетно, дефицит буџета у 2014. години не смије бити већи од 2 одсто БДП-а, односно већи од 1 одсто у 2015. години. Уколико стопа раста реалног БДП-а пређе 5 одсто, планира се остваривање суфицита од најмање 1,5 одсто БДП-а и остварени вишак ће се користити за враћаје дуга; државни дуг у дугом року мора бити смањен на ниво испод 30 одсто БДП-а (утврђен је прелазни период од 11 година за испуњавање овог циља, односно максималан ниво дуга до 60 одсто БДП-а до краја 2015. године; до 45 одсто БДП-а до краја 2019. и смањивање дуга до краја 2024. године до нивоа од 30 одсто БДП-а); уводи се Средњерочни буџет, којим се утврђује обавезујући ниво потрошње за двије наредне године и индикативан ниво потрошње за трећу годину. Такође, утврђује се буџетска маржа/резерва потрошње којом се ствара простор да се евентуално повећање потрошње приликом планирања буџета за наредну годину; текући издаци морају бити нижи од текућих прихода, а нето задуживање може бити само за потребе финансирања Капиталног буџета;  укупни кумулативни обим издатих гаранција од стране државе ограничен је на 10 одсто БДП-а, осим у случајевима реализације пројеката од стратешког значаја за Црну Гору;дефинише се корективна процедура у случају одступања од фискалних правила и средњорочног буџета, односно пакет мјера које Влада предлаже Скупштини у циљу обезбијеђивања испуњења норми закона. Пакет мјера, у зависности од достигнутог нивоа дуга, обухвата смањење вишегодишњих издатака, и то: бруто зараде, остала лична примања, издатке  за пензионо осигурање и друге издатке за социјалну заштиту, новчане накнаде код завода за запошљавање.  Усвајањем оваквих фискалних правила и њиховом стриктном имплементацијом трасирао би се пут ка одрживим, стабилним и снажним јавним финансијама које нијесу само потреба због европских интеграција, обезбјеђења буџетске стабилности и доброг кредитног рејтинга Црне Горе, већ прије свега предуслов за остварење основног економског циља – динамизирања дугорочног економског раста. Релевантна истраживања и емпиријска искуства других држава указују да фискална консолидација којом би се смањио ниво државног дуга, уз стварање услова за повећање капиталних инвестиција, доноси дугорочно повољнији амбијент за приватне инвестиције, отварање нових радних мјеста и, у крајњем, динамичнији економски раст који повратно утиче на мање релативно учешће државног дуга.