ЦРНА ГОРА: Завршна изјава Мисије о консултацијама за 2017. у вези са Чланом ИВ

Надлежни органи сагласни су са објављивањем ове Изјаве. Ставови изражени у овој Изјави су ставови запослених ММФ-а и не морају нужно да одражавају ставове Одбора извршних директора ММФ-а. На основу прелиминарних налаза ове мисије, запоселни ММФ-а су припремили извјештај, који ће бити предмет одобравања менаџмента, и који ће бити представљен Одбору извршних директора ММФ-а на разматрање и одлучивање.  

Мисија Међународног монетарног фонда посјетила је Подгорицу у периоду од 15. фебруара до 1. марта, како би обавила консултације за 2017. у вези са Чланом ИВ

Неповољни фискални догађаји у 2016. погоршали су фискалне изгледе и смањили будући инвестициони капацитет државе. Ово ће неповољно утицати на раст, упркос одређеним позитивним ефектима аутопута. Надлежни органи препознају потребу за снажним фискалним прилагођавањем како би се ограничило пројектовано повећање јавног дуга и како би се јавне финансије поставиле на одрживим темељима. Буџет за 2017. важан је први корак у рјешавању фискалних изазова и смањиће буџетски дефицит без аутопута.  Надлежни органи су већ идентификовали неке средњорочне мјере, а додатне мјере ће бити објављене као дио фискалне стратегије у другом кварталу 2017. Чини се да се финансијски сектор поправља, али би планирани процес фискалног прилагођавања могао да утиче на профитабилност банака, и супервизорски органи би требало да наставе са праћењем било каквих ризика који се могу појавити.  Додатни напори за смањење сиве економије и унапријеђење конкурентности могли би да помогну напорима државних органа који се односе на прилагођавање.

1. Процјењује се да је реални економски раст у 2016. био 2,4 процента, што је ниже од очекиваног, дјелимично због кашњења пројекта аутопута. Туризам је имао још једну снажну сезону, док је дошло до раста у секторима рударства и енергетике. Грађевинарство је ојачало како су се пројекти у туризму, инфраструктури и енергетици имплементирали. Кредитирање приватном сектору повећано је за 6,4 процената након неколико година потиснуте кредитне активности. Инфлација на крају године је била ниска и износила 1 проценат, а она је резултат пада цијена хране, робе за домаћинства и превоза. Екстерни дефицит текућег рачуна повећан је на 19 процената, дјелимично одржавајући увоз машина за аутопут, туризам и пројекете у енергетици.

2. Процијењени фискални дефицит од 5¼ процената БДП-а значајно је мањи од очекиваног, али се основна фискална позиција погоршала. Капитална потрошња била је 5 процената БДП-а умјесто претходно пројектованих 12 процената, због кашњења аутопута. Међутим, текућа потрошња порасла је за више од 3 процентна поена БДП-а на рачун доживотних накнада за мајке троје и више дјеце, повећања зарада у јавном сектору и једнократних трансфера. Одлука да се мајкама дају накнаде имала је нежељене нуспојаве, истичу се њен висок фискални трошак (2 процента БДП-а), лоше таргетирање/усмјеравање у смислу обезбјеђивања социјалне заштите и негативан утицај на учешће женске радне снаге.  Са позитивне стране, коефицијент пореза и БДП-а повећан је за 1½ процентних поена на рачун снажног учинка пореза на доходак физичких лица и ПДВ-а. Поред тога, непорески приходи су се повећали због једнократне накнаде за комуникације од 1½ процената БДП-а. Дуг општег нивоа државе  повећао  се на 71 проценат БДП-а (79 процената БДП-а, укључујући гаранције).

3. Пројектовано је да ће економија расти 3¼ процената у 2017. години, што одражава ефекат позитивне тражње аутопута и других приватних инвестиција, али и неке негативне импулсе од прилагођавања дијела буџета без аутопута. Раст би покретале инвестиције и у мањој мјери приватна потрошња, са очекиваним негативним доприносом екстерног сектора. Пројектовано је да ће дефицит текућег рачуна порасти усљед потреба за увозом који је повезан са капиталним инвестицијама. Очекује се да ће кредитирање приватном сектору порасти за 5 процената.  За инфлацију се пројектује да ће се повећати на нешто испод 2 процента у просјеку.

4. Пројекат аутопута утиче на економски раст у средњем року, кроз директан ефекат на страни потражње и накнадни ефекат на страни понуде. Пројектовано је да ће, уз процијењени трошак од 1.0 милијарде еура (што је износ већи од провибитно очекиваног усљед ефекта курсних разлика), повећати БДП у 2023. за око 150 милиона еура. Очекује се да ће економски раст раста у наредних пет година бити у просјеку 3 процента. Други велики пројекти капиталних инвестиција финансирани из иностраних извора такође ће допринијети расту како је пројектовано, али и високом дефициту текућег рачуна.  Након напора банкарског система да се смање неквалитетни кредити, банке би требало да буду у позицији да подржавају економију кроз повећано кредитирање приватном сектору. Очекује се да ће ниска инфлација у еуро зони помоћи да са потисне притисак цијена.

5. Иако ће аутопут донијеите неке економске бенефите, његов врло висок трошак ће ограничити могућност државе да спроводи друге важне инвестиције и изложиће економију ризицима. Пројектовано је да ће се дуг општег нивоа државе повећати на 82 процената БДП-а до 2019. (89 процената БДП-а укључујући гаранције). Међутим капитална потрошња која се не односи на аутопут може да износи само неких 125-150 милиона еура годишње (око 3½ процента БДП-а) у наредних пет година.  Ово се упоређује са процијењеним потребама за инвестицијама које само у области животне средине (пречишћавање отпадних вода, загађење ваздуха, и глобално загријавање) износе можда скоро 1½ милијарди еура како би се испунили ЕУ стандарди.Поред тога, финансирање других инвестиција које имају висок поврат у областима јавне инфраструктуре, здравства, образовања и социјалне заштите, такође ће бити врло ограничено. Слично томе, смањен је капацитет земље да одговори привременим екстерним или домаћим економским шоковима због високог нивоа дуга. На крају, велике пројектоване потребе за рефинансирањем од стране државе за дуг који доспијева за наплату захтијеваће одређено прибјегавање екстерним тржиштима и изложиће Црну Гори волатилнијим међународним финансијским тржиштима.

6. Надлежни органи препознају изазове који су повезани са дугом који расте и већ су предузели значајне кораке у контексту буџета за 2017.  Мишљење мисије је да је у буџету садржано више од 2 процента БДП-а фискалних мјера. На страни прихода, нове мјере укључују продужење примјене стопе од 11 процената на порез на доходак физичких лица, повећање акциза на горива, унапријеђење пореске администрације и наплату кроз програм репорграма пореског дуга.  Програм који се односи на порески друг, иако омогућава компанијама да плате заостале пореске обавезе на начин који ће више подржати раст, садржи елементе пореске амнестије, јер се опрашта камата и има могући ефекат моралног хазарда.  На страни расхода, надлежни органи су ограничили фискални утицај накнаде за мајке и смањили зараде за јавне функционере, али су ограничили и капитални буџет који се не односи на аутопут, који је већ низак.  Пројектовано је да ће укупни дефицит буџета у 2017. порасти на 7½ процената БДП-а, углавном због расхода за аутопут, за које се очекује да ће се више него удвостручити и износити 6 процената БДП-а.  Дуг општег нивоа државе ће вјероватно на крају ове године бити 75 процената БДП-а (82 процента БДП-а, укључујући гаранције).

7. Надлежни органи су посвећени спровођењу плана средњорочне фискалне консолидације који би поставио дуг на чврсту силазну путању након што се аутопут заврши 2019. План консолидације надлежних органа већ има за циљ примарни фискални суфицит од 3 процента БДП-а за 2020.  Надлежни органи су већ идентификовали мјере које се фокусирају на смањење расхода, укључујући фонд зарада јавног сектора и накнаде за мајке, уз одређене добити које ће проистећи из унапријеђења у пореској администрацији, наплате неизмирених пореза и регуларизације објеката без дозвола.

8. Мисија препоручује циљ за примарни суфицит од 4½ процената БДП-а за 2020. Надлежни органи се слажу са мисијом да је овај врло висок примарни биланс потребан како би се смањиле велике потребе за финансирањем које би се у супротном материјализовале у 2019. и 2020.  Као саставни дио стратегије фискалног прилагођавања, мисија препоручује стварање простора за повећање капиталне потрошње за ½ процента БДП-а и добро усмјерене социјалне потрошње за ¼ процента БДП-а како би се подржао раст и ублажио утицај прилагођавања на најосјетиљивије дјелове становништва. Мисија процјењује да би биле потребне мјере фискалног прилагођавања од 2¾ процента БДП-а како би се постигао циљ. Ово је додатно на мјере које износе 1½ проценат БДП-а, а које су надлежни органи већ идентификовали, који намјеравају да раде са запосленима ММФ-а и Свјетске банке како би идентификовали преостале мјере у документу фискалне стратегије који је планиран за други квартал 2017. Почевши од 2021. примарни суфицит би се могао постепено смањивати уз истовремено одржавање силазног тренда дуга. То би омогућило повећање приоритетне потрошње, а дуг би се смањио на 66 процената БДП-а до 2022. (72 процента БДП-а, укључујући гаранције).

9. Мисија вјерује да на расходној страни треба да дође до значајних напора у погледу прилагођавања. Фонд зарада јавног сектора и расходи за пензије су високи у поређењу са међународним упоредним вриједностима и требало би да се смање на средњи рок.

• Мисија је охрабрена чињеницом да надлежни органи раде са ЕУ на реформи јавне управе са фокусом на дефинисање праве величине броја запослених у државној управи и преласком на плаћање засновано на заслугама. Повећање зарада у јавном сектору требало би ограничити док се не усвоји свеобухватна реформа јавне управе.

• Накнаду за мајке треба промијенити на такав начин да се мајкама које су напустиле своја радна мјеста дâ компензација која би била таква да их охрабри да се поново укључе у радну снагу. Мајке које су прије тога биле незапослене, или пензионисане, требало би да се врате у систем социјалне заштите (и да буду предмент имовинског цензуса), или у пензиони систем, мада би им се за израчување пензије могла додијелити једна додатна година стажа.  

• Истовремено, требало би промијенити систем социјалне заштите како би био боље усмјерен на осјетљиве дјелове становништва. Расходи за социјалну заштиту су значајни, али тренутно нису добро усмјерени и пружају дестимулансе за укључивање на тржиште рада.

• Пензиони систем није инхерентно изадашан, али су прошле ад-хоц одлуке створиле прилике за пријевремено пензионисање које систем није могао да приушти. Мисија вјерује да би се расходи за пензије могли значајно смањити на правичан начин на кратак рок тако што би се пензије укључиле у пореску основицу пореза на доходак физичких лица, а што би се односило само на оне са високим примањима. Поред тога, пензионери би могли да плаћају допринос за здравствено осигурање који би се оцјењивао у односу на износ у коме су њихове пензије изнад просјечне пензије, што би такође примарно утицало на бољестојеће пензионере. Мисија  је сагласна са препорукама Свјетске банке да се повећа умањење (пенали) за пријевремено пензионисање, укине могућност пензионисања са 40 година стажа, смањи период пријевременог пензионисања на 2 године и да се доприноси за бенефицирани стаж учине актуарски правичнијим.

10. Надлежни органи желе да задрже конкурентан порески систем са ниским пореским стопама. С обзиром на потребу за релативно брзим смањењем дефицита, мисија препоручује одређене мјере на приходној страни које ће смањити негативне екстерне притиске који су повезани са загађењем или хроничним болестима, проширити пореску основицу и допринијети социјалној правичности.

• Сагоријевање угља значајно доприноси локалном загађењу и глобалном загријавању. Мисија је направила прелиминарне процјене по којима је трошак коришћења угља кроз локално загађење вишеструко већи од његове садашње цијене, а његов трошак који се односи на глобално загријавање је око половине његове садашње цијене.  Увођење акцизе на угаљ би интернализовало ове трошкове и довело до смањења трошкова који су повезани са здрављем, док би истовремено створило приходе за буџет и стимулисало инвестиције у чистије изворе енергије. Акцизу би требало увести постепно и евентуално је повећати до пуног нивоа који је повезан са екстерналитетима. Повећана цијена угља  требало би да се у потпуности одрази кроз цијену електричне енергије, а треба размотрити прелазне аранжмане за индустрије на које ово утиче.

• Могле би се повећати акцизе на цигарете, алкохол, нафтне деривате и заслађена пића, чиме би се оне ускладиле са ЕУ стандардима тамо гдје је то примјењљиво, уз истовремено обезбјеђивање да оне значајно не прелазе нивое сличних акциза у сусједним земљама.

• На локалном нивоу требало би повећати тарифе за воду и одлагање смећа, до нивоа пуног поврата трошкова, које би временом укључиле и будуће трошкове капиталних унапријеђења. Тренутно, тарифе не покривају ни трошкове текућег одржавања и доприносе лошем фискалном учинку локалних управа и деградацији животне средине. Сарадња са мултилатералним и билатералним донаторима у овој области такође би могла да помогне да се мобилишу додатни ресурси. Такође треба размотрити повећање наплате пореза на непокретности кроз унапријеђење правног и административног оквира (укључујући боље базе података и вредновање непокретности) и потенцијано кроз повећање стопа.

• Нижа стопа ПДВ-а могла би се помјерити тако да износи половину стандардне стопе, а ПДВ на хотелске услуге и услуге у маринама могли би да се опорезују стандардном стопом.

• Мисија препоручује да се виша стопа пореза на доходак физичких лица повећа на 13 процената и да се продужи њено важење до 2022. како би се осигурао правичан допринос прилагођавању оних са вишим дохотком, као што је то био случај током финансијске кризе.

11. Када је у питању фискално финансирање, мисија охрабрује надлежне органе да убзају свој програм приватизације и да унаприједе профил отплате дуга. Приватизација Монтенегро аирлинес-а и других јавних предузећа које немају функцију у области јавних политика повећала би финансијске ресурсе и смањила будуће одливе из буџета. Надлежни органи такође би требало да наставе са активностима на развоју локалног тржишта државних записа и дугорочнијих обвезница. 

12. Финансијски услови су се унаприједили током 2016. Банке су високо ликвидне и просјечни коефицијетни капитала превазилазе регулаторне минмуме, уз неке варијације између институција. Профитабилност већине банака је повећана, али је и даље слаба упркос примјетном смањењу неквалитетних кредита (НПЛ) и високим каматним маржама, које се дјелимично могу објаснити високом трошковном структуром и ризико-премијом земље. Повећало се кредитирање приватном сектору, након што се смањивало током дужег периода, иако не толико брзо колико би се могло очекивати с обзиром на високу ликвидност. Ово одражава проблеме са наплатом колатерала, слабе праксе корпоративног рачуноводства, посебно у сектору МСП-а и релативно високе стандарде кредитирања након периода са високим нивом НПЛ-ова.

13. Надлежни органи сматрају да је снажан кредитни раст од кључног значаја као подршка стратегији раста државе. У том контексту, очекује се да ће оквир за добровољно рјешавање дугова (Подгорички приступ) бити продужен до 2018. и бити унапријеђен кроз укључивање више категорија НПЛ-ова и пружање већих подстицаја за учествовање у програму. Не доводећи у питање жељу надлежних органа за снажнијим кредитним растом, банкама требало би да буде омогућено да одговарају на тржишне услове без административних мијешања. Мисија подржава намјеру државних органа да не посежу за увођењем горњих граница за каматне стопе, јер би те мјере могле да имају нежељене посљедице.

14. Надлежни органи настављају са спровођењем препорука Оцјене финансијског сектора за Црну Гору (ФСАП) како би се ублажили ризици по финансијски систем. Оне укључују унапријеђење управљања неквалитетном активном и ризиком ликвидности, смањење оперативних ризика, и ограничавање ризика који се односе на финансирање и концентрацију кредита. Надлежни органи детаљно прате слабије банке и припремају планове за санацију у контексту планирања за непредвиђене околности. Они су у процесу израде нових банкарских закона и имају намјеру да уведу у прописе Међународни стандард финансијског извјештаваја (МСФИ) 9 у 2018. години, што би требало да резултира строжијим праксама резервисања и затражили су техничку помоћ ММФ-а како би помогао у овом процесу.  Планирају да спроведу анализе квалитета активе (АQР) у 2018/19. С обзиром на фиксне трошкове поштовања обавезе из области рачуноводства и извјештавања, повећање минимално захтијеваног капитала би се могло размотрити, јер би помогло банкама да остваре економије обима и могло би довести до веће конкуренције.

15. Надлежни органи треба да посебно обрате пажњу код праћења пријетњи по финансијску стабилност, у одсуству инструмената монетарне политике и с обзиром на ограничени фискални простор. У процесу уштеда на фискалној страни, профитабилност банака  могла би да трпи, и Централна банка требало би пажљиво да прати потенцијални утицај на појединачне банке и на систем. Банке које немају приступ финансирању у случају хитне потребе требало би да буду под посебном пажњом. Надлежни органи су у поступку израде закона о санацији банака, гдје би се окретање подршци из јавних финансија узело у разматрање само након што се отпишу акционарски капитал, хибридни капитал и субординисани дугови. Надлежни органи су такође у поступку израде новог  закона о финансијским институцијама, који би требало да доведе до елиминисања празнина у погледу надзора.

16. Надлежни органи планирају де ревидирају Закон о раду како би се повећало учешће на тржишту рада и охрабрила формализација неформалне економије. У ситуацији када не постоје инструменти монетарне политике и када је фискални простор озбиљно сужен, они би требало  да се фокусирају на повећавање флексибилности тржишта рада, смањење неформалности на тржишту рада и да наставе са унапријеђењем пословне климе (нпр. извршење уговора). Нарочито би се могао убрзати процес изадавања дозвола и лиценци.  Активније политике на тржишту рада би се такође могле разматрати како би се смањио висок ниво дугорочне незапослености. Такође ће бити важно да се унаприједе практичне вјештине универзитетских дипломаца како би се олакшала њихова бржа интеграција у тржиште рада. На крају, информисање јавности којим би се објаснили бенефити који долазе из државне потрошње, могло би да повећа приходе и смањи сиву економију.

Мисија захвљује надлежним органима, и другим партнерима, на великодушном гостопримству и врло отвореним и конструктивним разговорима које смо са њима имали.